开元寺(戴涵琦 摄)

2016年3月24日调研组到洛阳桥开展调研(法工委供图)

真武庙(戴涵琦 摄)

2016年6月14日市人大常委会赴陕西省咸阳市考察学习丝绸之路历史文化遗产保护经验做法 (法工委供图)

六胜塔(陈起拓 摄)

作为联合国教科文组织认定的古代海上丝绸之路起点，泉州既是宋元时期海上丝绸之路的主港，也是昔日蜚声宇内的东方第一大港。历史的车轮隆隆，碾过岁月的无尽长路。转眼千年，一个个烙印着“海丝”记忆的史迹散布在这一方宝地，向后人诉说着过去。今年12月2日，泉州获得地方立法权后制定的首部地方性实体法——《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》(以下简称《条例》)，经省十二届人大常委会第二十六次会议批准，将于2017年1月1日起正式施行。古老的泉州城穿上了一件量身定制的文化“铁布衫”，海丝史迹保护从此有法可依。

近日，本报记者走访了多名参与立法工作的相关人士，带您一同探寻这部法规背后的故事，为您解读其中的亮点。□本报记者 陈林森 殷斯麒

历史背景

几多争取 泉州终获地方立法权

2015年7月18日，省十二届人大常委会第十六次会议第三次全体会议上传来好消息，会议表决通过了包括泉州在内的七个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的决定。这意味着，泉州从那一刻起正式拥有了地方立法权。但大多数人也许不知道，早在20年前，泉州就已经在为这一事关全市改革发展大局和民主法治进程的大事奔走疾呼。

1995年，泉州首次提出了申报全国“较大的市”，其主要目的就是为了获得地方立法权，解决社会治理和经济发展转型中遇到的法制障碍。然而，申报之路一波三折。那一年，时任泉州市人大常委会副主任的魏声外率领一个10人小组先后奔赴已成功获批的青岛、淄博、宁波等地考察，不曾想刚刚返回泉州，却传来了“国务院已停止批准‘较大的市’”的小道消息。

尽管如此，泉州的申报之路并未停止。1995年9月、1999年7月，市政府两次专文向省政府请示了申报事宜，1999年9月，时任福建省代省长的习近平签发请示，并转报给了国务院。此后的十多年间，一批热心家乡发展的泉籍全国人大代表接连多次在全国两会上提出关于继续支持泉州申报“较大的市”的议案。与此同时，我市也在积极修炼“内功”，加大力度建设政府法制机构、培育立法能力。值得关注的是，2009年，市委、市政府在新一轮的机构改革中，将市政府法制办升格为市政府工作部门，为近些年的法治泉州建设发挥了重要作用，同时为承接获批立法权奠定基础。

2014年10月23日，泉州多年争取地方立法权未果的窘境迎来了转机——党的十八届四中全会决定赋予设区的市地方立法权。

欢欣鼓舞的泉州人紧锣密鼓地展开了筹备工作。2015年1月，中共泉州市委在制定《关于全面推进法治泉州建设的实施意见》中对做好地方立法准备工作作出部署安排；4月，市人大常委会成立立法筹备组，着手起草《泉州市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，这是我市第一部有关立法程序的地方性法规；5月中旬，市委常委会同意市人大常委会设立泉州市人民代表大会法制委员会、泉州市人大常委会法制工作委员会(以下简称“法工委”)；6月21日，市人大常委会向省人大常委会申请开始制定地方性法规；7月18日，泉州获准行使地方立法权；7月30日，负责统一审议的法制委正式成立。

至此，泉州驶上了地方立法的“正轨”，一路高歌猛进。

制定过程

众望所归 首法锁定海丝史迹

依据新《立法法》相关规定，泉州地方立法的权限界定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》为什么会成为实体性立法首选?

去年8月，市人大常委会组织考察组前往已积累了丰富立法经验的广州、深圳等城市学习考察，当地资深人士建议，“立法项目的选择应尽量遵循有效、管用、有特色的原则”。回泉后，市人大常委会公开征集立法项目，社会公众热情参与，短短不到一个月就征集到立法项目建议120余条。其中，“海丝史迹保护”这个建议项目排在了历史文化保护类别的第一位。市人大常委会相关负责人解释道，泉州历史上是我国与海外通商贸易、文化交流的重要起点，海上丝绸之路史迹数量众多，其中列入世界遗产申报的海丝遗产点就占了全国总量近一半。我市于2001年启动“海上丝绸之路——泉州”世界文化遗产申报工作，截至去年，海丝联合申遗城市包括泉州在内已增加至9个，将“泉州市海上丝绸之路史迹保护条例”列为首部实体法，无疑能使海丝文化史迹得到更加全面、有效、科学、合理的保护，同时也回应了广大人民群众的期盼，是众望所归!

字斟句酌

内容修改达百次之多

看着业已成形的首部实体法，回顾为此付出的努力，全程参与的市人大常委会法工委副主任黄少鸿很是感慨。《条例》制定过程十分不易，仅今年4月份一审至6月份二审之间短短两个月的时间里，市人大常委会就先后邀请了市县两级政府相关部门、海丝申遗遗产点负责人、立法顾问及咨询专家、市民代表等召开了5场论证座谈会，对《条例》内容、主要制度设计、条文表述等诸多问题进行探讨、修改，“大大小小的修改达上百次之多，可谓字斟句酌。”

在黄少鸿的印象中，争议最大的就是海丝史迹的概念界定问题。彼时出现了两种声音：一种认为本条例所称海丝史迹应该是指遗迹、遗址这一类不可移动的文物；另一种则认为应该包含历史文献、艺术品等可移动的文物。在论证座谈会上，执不同意见的双方针锋相对、亮出依据，有时候甚至争得面红耳赤，但最终还是达成了一致的意见——界定为不可移动的文物。理由有三，一是文物界普遍认为“史迹”就是指“遗迹遗址”等不可移动的文物；二是大多数可移动文物其实都是存在于“遗迹遗址”当中的，也就是保存在不可移动文物中，保护了不可移动文物，很大程度上也就保护了可移动文物；三是作为首部地方性实体法，内容应当少而精，才能真正有效发挥立法保护的作用。

尽管最后明确保护对象为不可移动文物，但也并非全盘否定了对立面的观点。黄少鸿告诉记者，《条例》第十八条同样作出规定，“市、县(市、区)人民政府及其文物行政主管部门应当积极采取措施，抢救、收集和保护与海丝史迹相关的可移动文物，并通过文物行政主管部门指定的文物收藏单位或者根据需求设置专题博物馆进行收藏、保护和展示。”

就是在这样不断的打磨中，一稿比一稿趋于成熟、完善，从着手起草到获得批准，历时长达一年，《条例》最终浮出了水面。

社会声音

“愿立法唤起更多人的保护意识”

“《条例》的出台对泉州海丝史迹、法治建设都具有里程碑的意义。它详细界定了保护对象、划定保护范围、明确奖惩职责等，对于全面保护泉州珍贵的海丝文化遗产具有重大推动作用。”海丝申遗办工作人员、泉州府文庙文物保护管理处主任何振良说。

全程参与了立法过程，何振良深有感触。整个调研立法过程并非一帆风顺，既要实地踏勘进行多次调研，又要协调地方政府划定保护范围，还要平衡群众利益关系，考虑到方方面面，经过多次地修改。何振良表示，立法保护海丝史迹是一种措施手段，最根本的是要发动全民共同参与到保护工作中，包括街道、社区等基层组织和基层民众，形成良好的全民保护氛围。“希望立法能唤起更多人保护海丝史迹的意识，将眼光放长远，最终形成长效的保护机制。”

“莫让海丝史迹遭毁才追悔莫及”

黄碧山是南安、泉州和福建省人大代表，他大半生都在为九日山保护和海丝申遗奔走。

从1998年起，黄碧山开始在各级人大会议上强烈呼吁保护九日山，力推从法律法规上加强对海丝遗迹的保护。今年，市人大常委会组织《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》的立法调研，作为市人大常委会委员的黄碧山自始至终参加，从未请假，在调研座谈会上提出了相关建议，“该条例既要突出保护海上丝绸之路史迹，也要注重保护群众的合法权益；既要体现政府主导，也要发动群众参与，做好合力保护。”

黄碧山说，由于历史遗留原因，不少海丝史迹的整体性遭到破坏，“希望《条例》的出台能切实加强对文物整体性的保护，不要让更多海丝史迹景观风貌被破坏后才追悔莫及。”

亮点解读

新鲜出炉的《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》内有总则、保护与管理、利用与开放、法律责任、附则等五大章三十五条，其中有哪些规定值得关注?市人大常委会负责人表示，《条例》坚持问题导向，针对实践中保护海丝史迹存在的一些困难和问题，规定了相应解决问题的办法、措施，其中一些规定是上位法所没有涉及的，成为该法规的亮点。

破坏海丝史迹

最高可罚50万元

该负责人指出，《条例》明确了破坏海丝史迹的各种行为及其承担的法律责任，也规定了政府应当对在海丝史迹保护、管理、利用和捐赠中作出突出贡献的单位和个人予以奖励，做到奖惩分明。

例如，《条例》第二十二条规定，禁止任何单位和个人在海丝史迹及其保护设施、保护标志上张贴、涂污、刻划，禁止在保护区域内采石、采砂、采矿，造坟、毁林等。第三十二条规定，对于海丝史迹的保护管理责任人擅自修缮、迁移、重建、拆除海丝史迹，造成严重后果的，将处以十万元以上五十万元以下的罚款，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

修缮非国有海丝史迹

可获补助

修缮问题一直是保护海丝史迹的一大问题，一些海丝史迹往往因为没有及时得到修缮而遭受破坏。

该负责人指出，针对非国有海丝史迹修缮难的问题，《条例》第二十一条规定，保护管理责任人对有损毁危险的海丝史迹不具备修缮能力的，政府应当给予补助或者贷款贴息等帮助；对具备修缮能力而未能修缮的，政府可以给予抢救修缮，所需费用由保护管理责任人承担，也可以依法置换或者购买。

划定范围

保护“编外”史迹

“文物保护工作中，如何处理好文物保护与城市建设的关系是一个难题。”该负责人告诉记者，在第三次全国文物普查中，我市共普查登记不可移动文物3811处，其中尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物有将近3000处，而这类不可移动文物有相当大一部分是海丝史迹。此类海丝史迹点多面广，数量众多，但现行实施的文物保护法等上位法对这类不可移动文物的保护措施规定不多、不明确、不具体，导致这类史迹保护往往不到位，极易遭受破坏。

为此，《条例》第十二条就明确提出，对尚未核定公布为文物保护单位的海丝史迹，由所在地县(市、区)文物行政主管部门划定保护范围并公布。同时，还要求“应当参照其他文物保护单位保护措施的做法，对这类海丝史迹的保护措施进行具体明确规定”。

“这是本《条例》的重要制度设计之一，也是一大亮点。”相关负责人称。

创新管理方式

可聘请文保员

当前，不少海丝史迹面临无人管理的难题，导致破坏严重。

《条例》总结了泉州海丝史迹保护工作的经验，针对目前海丝史迹保护机构缺位、管理人员不足等急需解决的问题，在第六条中明确，对列入文物保护单位的海丝史迹，应当设置专门机构或者指定机构、专人负责管理，还特别规定了“对指定专人负责管理或者尚未核定公布为文物保护单位的海丝史迹，可以采取聘请文物保护员的方式进行保护管理”。该负责人认为，这是《条例》对上位法的补充，也是创新性的亮点。

来源：泉州晚报 责任编辑：林思喆